北京治疗白癜风哪家医院正规欧洲陆海使用规划整合研究综述
摘要：几十年以来，空间规划已发展成管理和利用陆地环境的一种工具，而海洋环境空间规划机制的发展仍处在构想阶段。主要强调以空间规划体系为基础的陆海使用规划整合，先逐步分析土地使用规划与海洋使用规划的发展历程，进而探究陆海使用规划整合的难点，必要性，方法，以期为我国的陆海统筹规划提供经验借鉴。
中国论文
关键词：海洋空间规划 土地利用规划 海洋利用规划 欧洲案例
1引言
现如今，随着海洋经济的快速发展，制约海洋经济健康发展的因素和问题逐渐显现，特别是海洋空间结构失衡问题日益突出。主要表现在以下三方面：一、海洋开发布局不尽合理，海洋产业结构性矛盾突出，地区间产业趋同性严重。二、海洋资源开发代价重、海洋生态环境损害大。由于现今绝大多数的产业活动和开发利用活动发生在近岸海域，这直接导致近岸开发过度，近海海岸生态环境破坏严重。三、海陆开发未能统筹与协调问题。陆域开发未能充分考虑海域开发的兼容性以及海洋生态系统的脆弱性，这直接导致海洋管理和海洋生态环境压力过大。这使得整合陆海使用规划成为了一种必然选择。
近年来，欧美等海洋发达国家陆续推进陆海使用规划整合的实践，其中，澳大利亚较早将海洋空间规划应用到实际海洋空间治理之中，构建了以生态为基础的海洋生态区规划体系；加拿大作较早进行海洋综合立法，构建了大海洋管理区和东斯科舍海脊综合管理区两大海洋管理区域；美国通过构建海洋空间规划法律框架，将海洋空间规划纳入国家海洋保护区管理体系；比利时率先在其领海和专属经济区开展海域空间多用途规划系统（Douvere F， Maes F，2007）。荷兰、德国等将空间规划法案扩展到其海洋专属经济区，开始构建海洋空间规划总体框架（Gee，2004），英国也提出爱尔兰海域多用途区划（DEFRA， 2006）。
随着欧美海洋发达国家对陆海使用规划整合的研究逐步深入，逐步构建起一套完善的整合陆海规划的方法，本文通过对欧洲陆海使用规划整合的追本溯源，探究陆海使用规划整合的难点，必要性，方法，以期为我国的陆海统筹规划提供经验借鉴。
2土地利用规划
规划起源于十九世纪末的英国，其后，受Patrick Geddes思潮的影响，全球兴起了土地利用规划的发展潮流。二战以后，土地利用规划得到了长足的发展，对城镇基本要素的规划得到了广泛采用。虽然这些规划体系主要集中在城市地区（Cherry，1996），但随着时间的推移，这种体系已经发展成为更为全面的城乡土地使用监管规划体系，并且成为了现今以可持续发展和有效的环境管理为目标的规划体系的基础（Allmendinger et al.，2002）。而人类对于海洋的规划则发展较晚，一直到20世纪70年代，海洋利用规划的思想才得以萌发（Young and Fricke，1973）。
在20世纪中期，土地利用规划体系逐步形成并不断完善合理，许多早期思想的发展和实际运用都发生在19世纪后期的英国。在土地利用规划早期阶段，其中心主题就是要采用一个发展规划体系以明确发展过程的核心阶段。土地规划机制的决定仅受到本国家而不是超国家的议程和需求的影响。因此，土地利用规划能够自主的发展到国家水平，其主要受该国家特定的立法、行政及社会经济环境的影响（Adams et al.，2006）。规划体系还是存在许多共同点，例如对城市区域的工业、商业及居住用地的划分上各地规划大同小异。然而，以上这些仅仅是从一个静态角度来探讨，随着经济的加快发展，这种方式已不适合解决经济、社会和环境的动态变化所产生的问题。
最后，土地利用规划已发展成国家体系中不可或缺的重要因素，因而能够影响了城市的发展，在某种程度上，也影响了城乡结合处的发展。现在，农村地区也正逐步接受规划调整。
3海洋利用规划
伴随着海洋资源的开发利用，海洋空间规划的方法也随之诞生，海洋空间规划的第一个大规模发展产生在20世纪70年代的英国和澳大利亚。之后，1972年，美国制定了美国联邦沿海地带管理法案和俄勒冈州的海上规划。在欧洲，海洋空间规划体系的发展在欧洲西北部的核心地区是最快的，特别是在荷兰、比利时、德国和英国，包括苏格兰拥有自主权在海洋法案的规定下，建立两层海上规划。
随着海洋利用规划机制的形成，其中有两个特点是特别值得注意的。第一个特点是海洋空间规划的三维空间，这与土地利用规划的二维空间的特点形成鲜明对比。第二个特点从一开始就与生态系统的方法有关联。20世纪90年代后期，人们逐步意识到海洋生态管理的重要性。在土地利用规划的早期发展阶段，这种意识并不存在。对采用海洋空间规划的困难进行妥协，因为海洋生态系统的知识受到极大的限制。
对于空间规划来说，一个重要的先决条件就是能够更为直观的表述一些知识，这种知识包括目前和潜在的用户地区的物理和生态特征，以及对生态系统和生态系统之间的可能性的影响。海洋空间规划正努力朝着最优分配所有基于平衡管理决定的相关活动，这个活动不仅考虑到经济和社会利益，而且还包括不同区域的特点和由所发生或计划的活动产生的环境影响（Maes et al.，2007）。
4陆海综合规划的方法
在陆海分异的背景下，存在许多机制和方法可以促进陆海综合规划，例如海岸带综合管理（ICZM）和战略环境评价（SEA）。与此同时，其他欧洲环境指导政策也需要对陆海使用规划进行整合，以便改善政策方针和增强能力来更好的理解海洋及陆地成分。这些机制和方法这将会要求参与不同规划发展的人们之间建立良好的关系，同时通过实施更为有利和适合的规划指导政策推动陆海综合发展，并使得海洋和陆地规划的利益相关者可以针对其需求进行调整。
以上所提到的机制中，海岸带综合管理（ICZM）已被学术界、众多的决策者所接受，该管理中所实行政策文件作为一种较好的综合规划机制的方法，在环境管理和空间规划本身的发展中起到了重要作用。欧盟成员国已将海岸带综合管理作为国家策略，以便更好的制定具有实践性的关键原则及实施对沿海资源的有效管理，比如现在地中海相邻的国家必须遵守近来在巴塞罗那会议下的海岸带综合管理协议。然而，迄今为止，海岸带综合管理是通过自上而下的努力和地方的自主性规划出来的。 实际上，海岸带综合管理的地方发展意味着海岸综合管理的创造性和它们的方法取决于当地的问题和需求，即便管理体系的资金来源于欧洲的一些计划。由于欧洲的海岸带综合管理的异质性，简单的解决办法就是使用海岸带综合管理作为一种整合陆海规划的方法。在英国的2009年海洋与海岸准入法案的背景下，海洋管理组织已然意识到许多创新的参与海岸带综合管理的方法和以及社区联系的重要性，由此，英国仔细考虑了未来的沿海关系在新兴的海洋规划管理协议中的作用。
海岸带综合管理的效应和创新性具有共性，这种共性将便于识别海岸带综合管理作为整合陆海使用规划工具的潜力。在积极的方面，海岸带综合管理强调规划的参与性和利益相关者，这两方面都可以推动陆海使用规划的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，许多海岸带综合管理活动的范围已不仅仅局限于规划本身，还涉及到了能力的构建、合伙人间的合作项目和制定影响人类活动和态度的政策。海岸带综合管理所涉及的范围仍然局限在相对有限的海岸，并且政府支持也相对较少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除极少数情况外，海岸带综合管理大多缺乏制法律依据，到目前为止，在陆地或海洋利用规划上也没有得到或仅得到较少的认知。目前的海岸带综合利用规划实施也没有实现对海洋空间进行合理分配的目标。
然而，海岸带综合管理也许并不会为学术界所建议的陆海使用规划整合提供灵丹妙药，这是因为在短期内，要求行业部门和规划间的进行整合必须同时针对当时现行的欧盟立法相互调整适应才行。比如，所有的法定法规（包括陆地和海洋规划）其都依据战略环境评估（SEA）的要求而制定，因而对陆地海洋规划进行整合，势必也要对战略环境评估进行相应的调整，从而需要一个额外的整合机制，现阶段所指定的栖息地与水资源管理框架条例以逐步构建更加全面的，综合的陆海管理，特别针对离岸区域，限制性专属经济区以及沿岸一海里以外的区域制定了相应的管理条例。在塞文河口所实施的综合管理，一个重要的英国海岸平原河口，所实施的综合管理表明陆海使用规划整合既要符合陆地和海洋自身的发展诉求，也为考虑到相关的权威机构间的规划协调，并且能够提供法律约束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。针对上述的水资源管理条例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都认为该条例将会为针对更大区域水资源使用者所制定的流域规划提供新的框架和政策安排。同时，这种流域规划与陆地规划的整合也为陆海使用规划提供了经验借鉴。
5陆海使用规划整合的难点
为了进一步对陆海使用规划进行整合，必须构建一套咨询机制体系，以便解决海洋影响力不足的弊端。然而要构建咨询体系，就必须要考虑到政治敏感性问题以及利益相关者之间受影响的评估问题。那些主要利益集中在陆地上的利益相关者不会对海洋及海岸的发展感兴趣，因此在这种情况下，最为有效的解决办法就是将近海，海岸以及海洋结合起来，统一规划，从而将陆地利益相关者纳入到陆海司法管辖中来，使之逐步成为陆海利益相关者。苏格兰海洋法案（2010）已提出了这样的一种机制，地方和国家权威机构的联合制定12海里内海岸地区的海洋规划的编制管理。
然而，尽管海洋和陆地使用规划依据法案条例流程应该能够实现完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事实上，陆海使用规划整合机制要求良好的协调体系和政府利益相关者等参与规划的各方付出相当大的努力，要实现基于生态系统管理的目标也需要花费很长的时间。在整合的过程中还会面临很多的挑战，其中包括时间框架构建和对不同规划的目标、现行情况、权力关系和支持者的意见的协调整合（Ballinger et al.，2005）。这就要求进行规划整合的专业人士要学习立法、文化及地理空间方面的知识。进一步来说，国家要从宏观角度对规划整合进行必要的引导，例如在海岸线的管理和土地利用规划间，研究表明两者之间整合存在许多不足之处，在这种特殊的状态下，政府需要站在宏观角度进行统筹安排，比如综合考虑各自规划选区的不同视角和技术知识，以及重要的时间和资源的限制。
6结论
综上所述，对陆海使用规划的整合可以概括为三方面。第一方面就是海洋空间规划对陆海使用规划整合的主要方法，并具有重要的影响。运用海洋空间规划整合陆海使用规划的过程将会是一个渐进的过程。这已经在欧洲国家的实践中得以验证，例如目前英国通过海洋空间规划对海外石油平台以及军事行为进行的政策和行政干预，欧洲各国的渔业产业逐步复苏，海洋生态逐步转好等。
第二个方面就是陆海使用规划的整合任重而道远。海岸带综合管理的发展与执行经常被认为是整合陆海使用规划的一个关键的解决办法，但是目前海岸带综合管理仍然存在于虚拟的隔离陆地和海洋规划理论与实际的发展阶段。海岸带综合管理的概念界定仍然很模糊，尽管在欧盟已经针对海岸带综合规划界定了许多相关原则，比如采取巴塞罗那公约的海岸带综合管理协议，但仍然在整合陆海使用规划上收效甚微。当然，陆海使用规划的整合也取得了一定的成果，比如在短期内，针对陆地和海洋利益相关者，制定包括海洋专属区、水框架与栖息地的相关的法律，以使得仅具有陆地或海洋单方利益的利益相关者逐步转变成为陆海利益相关者，从基础上推动陆海使用规划的整合，同时，明确制定适合陆海双向体系的规划指导方针，培育规划制定专家的海洋，海事以及受陆地规划影响大海洋规划的相关问题的知识。
最后，必须在更广泛的环境管理的理论和运用的背景下发展陆海空间规划。在整合陆海使用规划的过程中，必须重视环境监测，对空间规划的评估以及协调各方能力和法律之间的关系，并且，通过环境战略评估，将是陆海使用规划整合能够集成多学科致使，最终实现陆海综合管理在整个区域内构建成功，并实现可持续发展。参考文献：
[1]Allmendinger P， Barker A， Stead S. Delivering ICZM throughland use planning. Plan Pract Res，2002，17（2）：.
