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研究园地加拿大PPP模式应用特点及借 [复制链接]

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摘要:自20世纪90年代起,经过30年的发展,加拿大PPP模式已成为全球最成熟的PPP市场之一。加拿大PPP运行的高效性,与其完善的法律制度、"双中心式"与"委员会式"的监管体系、合理的项目结构和多元化的项目融资市场有密切关系。当前,我国PPP发展从爆发式增长已回归理性,大量项目正在进入运营管理阶段,并面临着政府侧监管与协调缺位、项目融资支持缺乏、按效付费机制尚未完善和准入市场限制竞争等困难与挑战。加拿大的成功经验为我国PPP可持续发展带来启示:处理好PPP项目高增长与高质量关系、加快政府专业化机构能力建设、强化绩效管理与按效付费、向项目融资模式转变并拓宽民营企业参与路径等。

关键词:加拿大;PPP模式;中加比较;经验借鉴

一、引言加拿大在近30年的发展中,成为全球PPP模式最为成熟的地区之一。早在20世纪80年代,受西方新公共管理和放松管制的影响,加拿大许多项目已具有公私合作特征,包括混合所有制“实质私有化”、非联邦化“形式私有化”以及管理协作“职能私有化”,但规范的PPP模式直到20世纪90年代中期才逐渐完善。年联邦政府在新不伦瑞克和爱德华王子岛之间建造“联邦大桥”,标志着加拿大PPP模式正式拉开帷幕,并以年为分水岭将发展进程分为两次浪潮。第一次发展浪潮为—年,作为加拿大PPP模式初探阶段,是由理论转向实践的艰难过程。因合作各方不合理的风险分配、基础设施规划与物有所值筛选程序的缺乏、政府治理能力尚未健全等不足,使第一批项目成败参半。然而,恰恰是这些早期尚未成熟的实施路径,为自年至今的第二次发展浪潮释放PPP潜力创造了至关重要的知识和洞见,推动加拿大PPP模式高效运行。从采购效率来看,加拿大拥有较短采购期、平均为18.2个月,以及较低交易成本、采购成本仅占项目资本价值的0.5%—1.5%。从交付效率来看,在安大略省已交付的62个项目中,有59个项目按预算完工,43个项目在计划内准时交付。高效性得益于拥有完善的法律制度框架,健全的监管与治理体系,合理的项目结构设计,多元的投融资市场,以及积极的市场参与。我国PPP模式初探阶段正逢国内改革开放,外商采用BOT对我国基础设施直接投资,带来了创新与新技术;中共十六大强调了市场机制,此后由国有企业和民营企业主导的公用事业类特许经营项目又得到了推广。中共十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用,为PPP模式的普及和规范化提供了理论与制度基础,年也被称为我国PPP模式的发展元年。截至年,我国PPP项目规模呈爆发式增长,且普遍具有投资规模大、项目结构复杂、回报周期长、参与主体众多、运作方式多样化等特征。目前,大量项目进入了“PPP合同管理阶段”,面临着诸多困惑与挑战。本文在讨论加拿大PPP模式的应用特征时,融入中加PPP模式的对比研究方法,对深化我国基础设施领域的国际合作与推动PPP事业健康可持续发展,均具有现实意义。二、加拿大PPP项目规模与运作方式(一)加拿大PPP项目规模根据加拿大CCPPP数据库统计,截至年6月,加拿大累计在库项目个,总规模.53亿加元;覆盖10个行业领域,应用最为广泛的是健康医疗行业、交通运输行业、司法、水与水处理行业。相比之下,我国PPP项目规模远大于加拿大,应用领域也较加拿大更为宽泛。根据我国财政部PPP信息平台统计,截至年6月,我国累计在库项目个,总规模14.8万亿元;覆盖19个行业领域,市政工程与城镇开发、交通运输、生态与环保和教育类占前五位,项目总数占管理库的75.2%,总投资额占比84.6%。具体情况见图1。(二)加拿大PPP项目运作方式加拿大根据风险转移程度和私营部门参与度,设计了一个连续分型PPP运作方式。如图2所示,在最高处是“购买—建造—经营”或私有化(BBO/Privatization)不属于PPP,代表私营方购买现有的公共设施并对其进行升级,且永久拥有和经营该设施。位于风险连续分型中段的是加拿大PPP主要运作方式,因私营部门从事的功能活动,即“设计”(Design)、“建设”(Build)、“融资”(Finance)、“维护”(Maintain)、“运营”(Operate)环节以及责任分配比例进行多任务捆绑,从上到下可以分为DBFOM、DBFM、DBF和BF四种。在最下端的是去除对私营资本需求,仅包含设计或建设任务的DB和DBB方式,由于私营方没有足够参与度和风险转移,这两种运作方式被认定为传统政府采购。另外,加拿大很多早期PPP项目是在运营或维护管理合同(OM)下完成的,因私营部门不负责新改扩建,因此风险转移与参与度在PPP模式中最低。三、中国与加拿大PPP模式比较分析(一)PPP模式参与主体差异性在许多发展中国家,国有企业作为推动经济增长的主力军,在PPP模式发展中发挥了绝对性作用。因此,不同国家PPP模式中的“Private”代表着由不同合作伙伴组成。其中,国有企业参与PPP项目的方式因国家而异,表1列举了多个国家国有企业作为项目所有者、股权投资者、债权人以及运营方的差异性。我国将PPP模式定义为政府与社会资本合作,明示了我国公有制经济主体背景下,参与主体的边界与西方国家的不同。我国国有资本与社会资本为包含关系而非对立关系,是政府部门重要的合作伙伴。截至年9月,央企与地方国有企业参与PPP项目数量为个(占比56.53%),成交金额为8.86万亿(占比75.01%);民营企业作为PPP市场的重要参与方,参与项目数量为个(39.7%),成交额为2.59万亿(21.9%)。国有企业既有企业属性,又有公共属性。国有企业在管理、融资能力以及技术创新等方面具有优势,内在要求其追求利润与经济目标。同时,国有资本的全民性要求其肩负国家经济发展、公共事业建设、民生需求满足的重要使命。这两点符合PPP靶向目标,既实现经济效益又满足社会公共利益,亦是我国基础设施建设PPP模式发展得天独厚的优势。另一方面国有资本和民营资本的PPP参与差距,也在一定程度上造成PPP市场的限制竞争,甚至存在被国有企业垄断的潜在风险。在地方政府与国有企业的合作中,也存在“公公合作或父子合作”的异化现象,或产生项目经济决策与管理权实际被政府操纵等问题。当前我国PPP项目仍需进一步优化市场准入制度,合理设置“由谁进入、进入多少、如何进入”的门槛。加拿大联邦及各省颁布的PPP制度中,没有严格限制或禁止国有企业参与,在年联邦政府《基础设施投资计划》(InvestinginCanadainfrastructure)中更是将基础设施支持类国有企业称为“半市场化实体”。在PPP实际运行上,这类支持性企业仅作为PPP项目采购方或核心服务运营载体。一方面,加拿大基础设施国有支持企业可以与政府部门共同作为项目发起方,例如安大略省创建于年的Metrolinx皇家地区运输公司,参与了多个交通运输类PPP项目的采购。另一方面,对于不包括私营部门运营责任的BF/DBF和DBFM运作方式,这些支持企业还承担了建成后“核心公共服务”的运营工作。加拿大医疗、司法与教育类PPP项目,私营部门仅负责融资、建设与物业管理,医院承担医疗服务运营任务;监狱狱警统一由政府培训、部署和资助;教师和课程需作为公共教育系统的一部分。然而,加拿大PPP也存在市场垄断问题,目前参与项目的私营部门市场容量以大型企业为主。以安大略省为例,虽然该省全部PPP项目资格申请人中包括47家工程类总承包公司和14家基础设施管理公司,但截至年,5家大型总承包商获得了超过80%的PPP项目合同。为了拓宽中小型企业参与渠道,加拿大不仅采取捆绑组合财团的方式,年后还硬性规定各省通过PPP合同项下的社区利益协议,将主承包商的项目实施内容对当地企业进行拆包再招标。(二)PPP项目回报机制的差异回报机制定义了社会资本如何获得PPP项目报酬,且不同收益结构直接影响激励机制、绩效监管、风险分配以及财政支出或债务压力。PPP模式新兴的市场和发展中国家,因合作双方均难以预测市场需求变化,政府往往通过有限竞争排他协议、最低需求担保和财政运营补贴等方式,减少私营部门的市场风险感知。PPP模式发展成熟市场和发达国家,因应对年金融危机后项目贷方厌恶风险程度提升造成的融资困难以及再谈判等负面影响,回报结构由使用者付费转向以政府付费为主。据统计,欧洲市场年完成交易的PPP项目中,90%项目收益风险都以基于业绩和可用性的多种支付手段保留在政府。我国在年之前特许经营项目以具备经营性的公用事业为主,包括供水与污水处理、垃圾处理、供热和公共交通等,回报方式主要为使用者付费方式。年之后将规范的PPP模式设为三种回报机制,即政府付费包括可用性付费、使用量付费和绩效付费,使用者付费以及可行性缺口补助,PPP项目回报结构也与特许经营时期发生了变化。截至年末,入库PPP项目以政府付费为主,其中累计可行性缺口补助类项目个(占57.4%),政府付费类项目个(占35.9%),使用者付费类项目个(占6.7%)。目前,我国PPP项目无论采用何种回报结构,普遍缺乏“花钱问效,无效问责”的财政预算管理思路,因此按效付费制度安排、支付方式设计和预算管理能力均有待提升,项目绩效评估体系和激励结构也需进一步优化。不同于第一次浪潮的项目大量采取使用者付费方式,加拿大第二次PPP发展浪潮的回报机制是以政府付费模式下的使用量付费、可用性付费和资本性支付(包括里程碑付费与实质性完工付费)为主。政府将有限市场与需求风险、项目收益风险转移给私营部门,与加拿大为金融危机后提高项目可融资性和市场参与积极性,弥补第一次浪潮中政府失去项目控制权等问题,均有直接关系。安大略审计署在年PPP模式整改方案中,要求进一步提高项目资本性支付比例,建议“医疗、法院和监狱类项目应提高到60%,公路和交通等类项目应提高至85%”,为了充分发挥回报机制激励作用,加拿大进一步强化了以按效付费为核心的“功能性支付”(FunctionalPayments)手段。如表2所示,以加拿大交通运输类DBFM和DBFOM项目为例,包括运营管理支付、交通管制支付、更新与修复支付、安全性支付、用户满意度支付和交付完整性支付等多元化支付方式。(三)PPP项目投融资市场的差异目前,我国PPP项目资金来源主要依赖政策性与商业银行贷款。PPP贷款类金融投资在东、中和西部地区占比分别高达83.4%、70.1%和60.3%。随着资本市场的快速发展,直接融资发挥着越来越大的作用,但我国仍较少利用以项目公司作为融资主体发行的项目债券、项目收益债券、资产证券化以及信托投资基金等方式。这既与我国以银行为主的金融体系有密切关系,又与我国金融机构项目融资理念有关。这也导致了一个矛盾:我国PPP投融资市场尚未脱离政府融资和企业融资属性,更“着眼于过去”;而PPP项目融资所重视的项目运营效率、项目多元化回报和项目价值,更“着眼于未来”。由于我国金融机构尚未对PPP模式积累足够的融资评审经验,项目公司也缺乏历史信用数据,第三方评级机构对PPP项目风险评估尚未成熟,且我国PPP项目也存在通过使用者付费产生现金流有限、项目回报率低、回报渠道狭窄、价格调节机制不健全、欠经营与经营性项目捆绑的激励、风险和收益结构复杂性等问题,在短时间内难以解决,因此,金融机构更多依据组建SPV母公司的资产规模、信用水平、担保能力,或者外部增信机制。加拿大PPP模式迅速发展,得益于拥有长期、稳定和多元化的PPP投融资市场,且已具有完备的项目融资条件。年金融危机后,与欧洲银行相比,加拿大银行监管更为保守,信贷枯竭影响所有资产类别,也包括基础设施PPP模式项目。银行基本放弃长期贷款,倾向于发放5至7年的“小型永久性融资”(Mini-permFinancing),这与PPP长期融资需求不相符。私营部门也面临诸多困难,例如公共部门对采购投标的风险容忍度降低;银行信贷审批紧缩,且更加
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