二、关于旅游体制机制
临汾旅游经过多年的发展，现已初具规模，但与此同时，一些体制性障碍和机制性约束问题已越来越明显地成为影响临汾旅游业进一步发展的制约因素。这就要求我们必须进一步理清政府与市场的关系，对旅游的管理体制、运行机制等进行更加深入的研究与分析，着力破除与旅游产业发展不相适应的的体制性障碍和机制性约束，以此推动旅游产业转型升级，增强全市旅游业的发展动力、竞争能力和市场活力。
（一）关于政府的定位
坚持政府主导，是各地推进旅游业发展的通用做法。在旅游业发展起步阶段，政府有必要在整合旅游资源、编制旅游规划、打造旅游品牌、建设基础设施、培育市场主体等方面发挥主导作用，积极有为、主动介入、加大投入，为旅游业持续快速健康发展提供强大动力。但是，必须认清，政府主导绝不是政府包揽，我们在调研中发现，有的县级政府在旅游业发展中不仅负责景点景区投资与建设、进行景点景区管理与运营，还直接从事体育赛事、节庆活动、旅游营销等事项的组织，可以说事无巨细、全面参与，这一方面浪费了有限的行政资源，另一方面忽视了市场的力量，难以实现旅游资源的合理配置。我们认为，发展旅游业要在政府主导的前提下，充分发挥市场配置资源的决定性作用，在资金筹措、市场营销、旅游产品和旅游商品开发等方面引导市场多元投入，努力实现旅游产业化、经营市场化和管理社会化。据此，政府在旅游发展中的角色应该定位为：
引导者。政府应以引导者的角色管市场管不了、无法管的事情，以基础性、公益性产业为主，有效地利用好人财物力等各种资源，协调市场、社会之间的关系。主要任务是坚持科学规划、加大政策扶持、完善产业布局，使旅游资源合理开发利用。比如，《风景名胜区条例》规定总体规划的规划期一般为20年，壶口瀑布风景名胜区年被国务院公布为国家级重点风景名胜区，年批复总体规划，规划年限为-年，至今已经过去了10年，修编工作仍然没有完成，导致景区规划没有根据发展需要及时进行修编调整，使之滞后并影响了景区发展，政府有必要在这些方面加强工作力度。
监管者。政府应以监管者的身份，健全市场规则，维护旅游市场秩序，为各类市场主体公平竞争提供良好环境。要对市场监管体系加以改革，探索出覆盖旅游服务所有环节、主体的立体监管模式，比如，针对团队和散客的全方位旅游监管，针对旅游主管部门、旅游经营者、旅游者的全口径旅游监管，针对涉旅政府部门和行业组织的多主体旅游监管，采取法律手段、标准化等多方式的旅游监管。
服务者。政府的角色应充分体现公共性和服务性，着力建立和完善文化旅游产业服务体系，真正发挥公共服务职能。比如加快基础设施体系建设，主要包括便利的交通条件（如机场、铁路、公路、景区道路等）、功能完善的景区设施（包括游客中心、公共厕所等）、满足不同层次需求的住宿条件（酒店、客栈、民宿）等。
（二）关于旅游行政管理体制
近年来，随着旅游产业的快速发展,为了适应旅游管理的新任务新要求，临汾市不断进行旅游行政管理体制改革的探索和创新。按照全省统一部署，年3月成立了临汾市旅游发展委员会，并在全省率先推进县级文化旅游部门机构改革，强化了旅发委的统筹、综合协调职能，加强了对旅游业的组织领导。年1月31日，按照新一轮党和国家机构改革的要求，组建成立了临汾市文化和旅游局，整合了原临汾市文化局的文化、广播电视方面的职责和临汾市旅发委的职责，加挂市文物局牌子，增强了统筹全市文化事业、文化产业发展和旅游资源开发能力，对于推动文旅深度融合发展，起到了积极作用。
然而，机构的建立、名称的变更，并不意味着能自然而快速地实现文旅融合。传统上，文化领域和旅游领域所涉及的内容不同，公共服务对象的定位也不相同，相应地，文化和旅游部门的管理观念、管理方式、管理体制和制度政策上，也存在客观的差异。这些还需要在实践中不断调整和磨合。我们在调研中发现，自从文旅两家合并后，文旅这个词几乎成了旅游的代名词,“文化和旅游融合”成为优先操作,一味的强调文旅融合,将会缩小旅游的范围,限制旅游与相关产业的融合,其结果极可能会使旅游业走向“小旅游”的发展境地。
此外，政府与企业的沟通还不够顺畅，也是行政管理体制当中存在的一项重要问题。旅游部门针对旅游业发展情况所做的规划，采取的举措，制定的政策等，都需要旅游相关企业去落实。正因为如此,政府与企业之间的沟通就十分重要。但从实际调研情况来看,双方的沟通很多时候都不顺畅,导致不少问题的出现。比如,旅游管理部门对游客的旅游体验一般不太了解,即使旅游企业将游客所反映的情况反馈给旅游管理部门,也难以真正引起旅游管理部门的重视。可以说，旅游管理部门在制定相关政策的时候,缺乏和旅游从业主体的有效沟通,这就会导致政策与实际的旅游发展情况不符,旅游企业在开展工作的过程中会受到许多限制,难以为游客提供更加高质量的服务。双方的沟通不畅,会阻碍旅游业的整体发展。
第三个方面的问题就是旅游行业全面统筹管理还不到位。旅游行业囊括了多个经济领域，这些领域的协调发展是促进旅游行业发展的关键。比如说，旅游业的发展会带动住宿、餐饮、交通等行业的发展,但在实际操作层面，旅游主管部门只负责旅游景点的管理工作,对其他方面的协调比较乏力，导致监管管理的过程中，缺乏总体性的战略规划眼光，缺乏具体的旅游资源布局，缺乏对市场行为的有效调控等，难以保证旅游服务质量。
（三）关于旅游数据统计指标体系
对旅游业相关数据的搜集、整理、计算和分析，是政府相关部门及旅游行业通过对旅游统计数据进行量化分析和总结，并在此基础上对旅游行业的发展进行推断和预测，为相关决策提供依据和参考。通过数据分析，能得到很多宝贵的有用的信息，比如说淡旺季时间，游客来源分析，人员构成，交通方式，消费能力等等，可以这么说，通过数据的分析，作为从业者以及经营者，都会更直观的了解、预测到行业发展的趋势，以及景区的运营，长处，不足等情况，更重要的是为政府提供更具针对性的决策依据。
从当前各级政府发布的国民经济和社会发展统计公报来看，旅游方面的统计指标体系仅仅集中于旅游人数和旅游收入两个方面，具体包括五项指标，分别为海外旅游人数、国内旅游人数、旅游外汇收入、国内旅游收入、旅游总收入。以年临汾市发布的国民经济和社会发展统计公报为例，涉及旅游的只有以下数据：全年全市接待海外旅游者人次，接待国内旅游者.6万人次，分别增长1.5%和21.3%；旅游外汇收入.4万美元，增长1.7%；国内旅游收入.8亿元，增长21.2%。旅游总收入亿元，增长21.1%。
在旅游业飞速发展的情况下，新业态、新模式层出不穷，新情况、新问题不断涌现，无论是政府、学界、企业还是社会，比以往任何时候都需要更加有力的旅游统计数据支撑。然而，现行旅游统计指标体系太过于侧重于宏观层面的数据，而对市外来临旅游人数、市内外出旅游人数、市场规模、淡旺季规律、游客出游半径等微观层面的量化信息十分缺乏，导致更加精准和微观的产业政策因缺乏依据难以制定出台，严重制约了政府和旅游行政主管部门对行业全局和所在地区实施有效宏观调控、微观监管和专业指导的能力和水平。
在现行的国家旅游数据统计体系下，省级国内游客核心统计指标是通过对地市级数据汇总而形成的，可以说地市级是国内旅游统计的最小地理单元，因此，要想将旅游业打造成临汾的战略性支柱产业，有必要也有可能在市一级进行旅游统计指标体系的创新，为推动文旅融合走在全省前列，甚至为推动山西省全域旅游示范区建设率先做出临汾探索。
（四）关于旅游景区管理体制
旅游景区是旅游业发展的核心环节,是旅游产业的资源基础,在旅游业的发展中起着举足轻重的作用。近年来，虽然我市的旅游景区从开发到管理都取得了长足的进步,然而仍然存在诸多因素制约着景区的可持续发展,其中管理体制问题日益凸显。
一是多部门管理，难以形成景区发展合力。根据现行的管理体制，各类风景名胜区、国家森林公园、地质公园、自然保护区范围高度重叠，且分别归文化旅游、自然资源（林业）、住建、水利、宗教等多个政府部门管理，政出多门、管理低效、权责不清甚至利益分割等问题已经成为旅游景区可持续发展的严重瓶颈。针对这种状况，景区所在的地方政府应该在保证各方利益的基础上，积极协调，尽可能整合资源，形成景区发展的合力。
二是行政区块分割，旅游资源难以发挥最大效应。现行行政管理体制下，旅游产业被人为分割，以行政辖区为界独立发展，呈现出明显的散状结构。旅游产业这种散状发展模式，影响旅游品牌的培育和规模化发展，甚至可能引发产业内的恶性竞争，影响旅游产业的整体效益。比如黄河壶口风景名胜区，同时位于黄河壶口两岸的陕西省宜川县和山西省吉县，作为两家共有的旅游资源，只能两岸共同开发建设，共同受益。理论上固然是资源共享，但开发利用实际已形成了一种竞争。为了开发壶口旅游资源，年，宜川县由西安冶金学院编制了《壶口瀑布风景名胜区总体规划》，后又聘请中国工程院院士张锦秋大师为壶口景区开发做规划设计，新编制了《宜川县黄河壶口景区详细规划》；而吉县由山西省城乡规划设计研究院编制的《黄河壶口瀑布风景名胜区总体规划》年就获得国务院批准，后又在此基础上邀请中国旅游规划设计院对壶口进行高标准规划和高起点策划，制定了《黄河壶口瀑布风景名胜区详细规划》。同一风景名胜区由两个不同的规划方案指导开发，人为地割裂了壶口作为一个风景名胜区的完整性，形成各自为政的内耗性竞争。在实际宣传中，也各自强调是自己的壶口，没有统一的宣传口径和品牌。为了避免造成无序恶性竞争，两岸也曾尝试进行协商和沟通，但没有实质性进展。当前壶口景区要创建5A级景区，吉县方面已经对此作了资源评价，国家层面要求两岸共同申报，双方还在协商之中，从这个角度来讲，要实现黄河壶口的高质量发展，就要冲破一切影响和制约发展的思想心结和体制障碍，创新机制，加强合作，实现共赢。沿黄两岸可以建立务实高效的联系协作机制，在区域经济规划上要紧密衔接，在重大项目建设上要统筹安排，就某一合作开发项目，还可建立专门的工作机制，统一领导，统一规划，提高旅游资源开发利用水平，减少盲目竞争和重复建设。
再比如，翼城的舜王坪，还同属晋城市沁水县和运城市垣曲县，有华北地区面积最大、保存最完整的亚高山草甸，有“中国天然氧吧”之称，自然资源极为独特，近几年翼城县在历山龙头景区开发上也做了大量工作，建成了县城通往历山景区的42公里的舜王坪旅游公路，年6月成立了翼城县历山景区管理委员会，积极和山西省林投集团洽谈合作开发事宜。在调研中我们发现，通往舜王坪的路径翼城县最为困难，路窄且险，坡度陡峭，仅容单车通行，且没有游客服务中心，导致客流大部从垣曲县、沁水县涌入，虽然景区入口不同，但进入景区后活动范围都是一致的，旅游感受也是一样，这种状况三方怎样合作共赢，需要深度考量。还有霍州的七里峪，和长治的沁源县比邻，开发中时有矛盾发生，调研中在后山竟然遇到通往沁源的道路被封堵的情况，可见，共建共享旅游资源，急需打破行政区划限制，在更高层次建立符合各方利益的合作机制。
（五）关于旅游景区运营机制
旅游景区体制机制改革是激发旅游市场主体活力、盘活整合优质旅游资源、提升景区核心竞争力的有效途径。年9月，省委、省政府将全省旅游景区景点体制机制改革工作作为转型发展的重要举措予以高度重视和重点推进，印发了《关于推进旅游景区（景点）体制机制改革创新的意见》（晋发〔〕34号），对全省旅游景区（景点）改革创新工作作了全面部署。年，我市确定壶口瀑布、尧庙、华门、仙洞沟、尧陵、乡宁云丘山、洪洞大槐树、广胜寺、古县牡丹园、霍州七里峪等10家景区作为改革创新重点景区，以市场的方式进行资源重组，拓宽融资渠道，引进了战略投资者，有效提高了全市旅游业发展的专业化、市场化水平。
年12月全省启动涉旅文物单位“两权分离”改革，我市确定尧庙、尧陵、仙洞沟碧岩寺、洪洞广胜寺、吉县克难坡、霍州州署大堂、霍州鼓楼、蒲县柏山东岳庙、洪洞关帝庙、汾西真武祠、乡宁县五龙宫、丁村民宅、襄汾汾城古建筑群、隰县千佛庵、汾西师家沟古建筑群等15处文物保护单位作为试点，通过改革，初步理顺了文物景区的管理体制、经营体制和各种利益关系，有效激发了内生动力，在一定程度上促进了文物资源活化利用。
通过此次实地调研，我们发现，改革早、改制彻底、运营机制灵活的景区，其市场化、产业化、现代化、标准化水平就比较高，经营效益就比较好；改革迟、改制不彻底或者没有进行改制的景区，其经营机制就比较僵化，人员思想状态比较低迷、营销手段比较保守单一，整体运营情况就比较差。
从洪洞县情况来看，大槐树寻根祭祖园有限公司前身为大槐树寻根祭祖园管理所，年10月成功转制改组成立公司。经过十余年的发展建设，景区规模扩大了10余倍，年接待量增长了10余倍，年1月“山西洪洞大槐树旅游服务标准化示范”被国家标准化管理委员会评为“-年度国家级服务业标准化示范项目”，年10月29日洪洞大槐树寻根祭祖园荣膺国家5A级旅游景区，逐步形成以景区综合发展为主体，旅行社、饭店为两翼的综合性旅游服务企业，年接待游客万人，综合收入近万元，带动了周边相关产业发展及洪洞县全域旅游发展，成为了临汾旅游界的龙头之一。相比之下，改革步伐稍慢的洪洞广胜寺景区就是一步之差，失之千里了。洪洞广胜寺的管理机构是洪洞县广胜寺文物管理所，年由山西兆林实业有限公司投资进行旅游开发，基本实现企业化经营，年新建了景区大门、游客服务中心和停车场，全年接待了50多万游客，收入万元左右，基本达到了盈亏平衡。同样很有名气、具有旅游价值的苏三监狱景区就更是云泥之别了，苏三监狱景区目前仍为自收自支的事业单位，由于经营机制僵硬，没有收入自由支配权，营销政策很不灵活，极大地限制了和其他景区的合作，虽然背靠大槐树景区和广胜寺景区两棵大树，但游览人数不及大槐树的十分之一，年门票收入万元左右，仅能勉强糊口度日。
从尧都区情况来看，年开始整合旅游资源，进行改制，组建了国有控股的旅游文化发展公司——山西帝尧旅游发展有限公司，对尧庙、尧陵、华门、仙洞沟四个景区进行统一经营开发，加强了资产管理，制定出台了各项规章制度，实现了经营权和管理权的分离，基本实行了企业化运营。经过两年多的努力经营，采取了一些有效的营销手段，也取得了不俗的经营业绩，年收入突破了万，比改制前翻了两番。
再看吉县，景区管理体制的改革大致可分为三个阶段，第一阶段是年3月以前，由作为事业单位的壶口风景名胜区管理委员会直接经营管理；第二阶段是年3月至年4月，吉县县政府委托壶口景区管委会成立国有独资公司——山西黄河壶口瀑布文化旅游发展有限公司，实行管理权与经营权“两权分离”，将景区管委会现有的经营性资产核定划归公司所有，并对景区工作人员进行了分类归置，初步实现了政企分开；第三阶段是年4月至今，吉县人民政府、壶口管委会与山西宏源集团签订沿黄现代农业文化旅游带合作协议，由宏源文旅集团对壶口景区采取全面企业化、市场化管理，实现管理机构+公司经营模式。在每一个渐进式的改革阶段，壶口景区的经营都有大的飞跃和提升，年接待游客达到万人次，年接近万人次，年均增幅都在20%以上。
以上都是一些国有景区，从调研情况看，民营景区也存在管理机制理顺和改革的问题。以云丘山和人祖山为例，进行比较可以发现，专业团队进行运作的、以市场化为导向的，经营效果就好，反之就差。乡宁县云丘山旅游开发有限责任公司自成立以来就坚持以市场为导向，聘请经验丰富的市场营销公司精心编制营销计划、制定营销战略，组建专业的营销队伍，确定营销目标，通过举办形式多样、题材新颖的文化主题活动，增添游客游览的趣味性、互动参与性，年营业收入就达到1亿元，从全市旅游界的后起之秀一跃成为龙头之一。再看吉县的人祖山，就本身资源而言，应该和云丘山不相上下，甚至从文化层面讲可能还会更加深厚一些，该景区自年7月开始营业以来，曾经靠着董事长个人在文化界的影响有过短暂热闹，年游客人数达到顶点17万人，后期由于缺乏专业营销团队营销策划，也没有丰富的游客体验活动，导致景区经营日益下滑，到年游客不足5万人，据了解，今年专门外聘了原焦作旅游局局长许长仁作为总顾问为其问诊把脉，从河南请了专业营销团队进行策划，可能景区经营会有起色。
可以看出，对于景区来讲，改革是景区发展的必由之路，没有改革就没有出路。只有以市场为导向，建设完善现代企业管理制度，加快实现景区专业化、公司化、市场化运营，形成有利于资源保护和综合利用的景区管理体制和经营机制，才能促进旅游业持续健康快速发展。
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